W trakcie 19 posiedzeń Sejmu od początku kadencji (16.11.2015-20.05.2016), uchwalono łącznie 93 ustawy: 48 projektów poselskich, 43 projekty rządowe i 2 projekty senatorskie. Jedynie jeden spośród uchwalonych projektów został wniesiony przez posłów spoza klubu PiS, odbyło się to z inicjatywy parlamentarzystów klubu PSL. Wszystkie wniesione przez posłów klubu PiS projekty ustaw zostały przyjęte przez parlament i przekazane do podpisania Prezydentowi RP. Dwa projekty senatorskie (wniesione przez senacki klub PiS) również Sejm zaakceptował. Porównajmy liczbę ustaw, ich rodzaj i prędkość procesu legislacyjnego w analogicznym okresie początkowej działalności dwóch poprzednich parlamentów. Pozwoli nam to wyciągnąć ciekawe wnioski.

Nowe tempo legislacji

Uchwala się dużo i w szybkim tempie. Zwyczajowo, po przejęciu władzy nowy parlament pracuje intensywnie i wprowadza swoje ustawy lub zmiany ustaw, aby spełnić wyborze obietnice. Obecna kadencja jednak wyjątkowo przyspieszyła pod względem przygotowania nowego prawodawstwa na tle poprzednich sejmów. W ciągu  pierwszych 100 dni prac parlament VII kadencji (2010-2014) uchwalił 13 ustaw, w trakcie VI kadencji (2006-2010) – 27 ustaw. Obecny Sejm przeprowadził więc w ciągu swoich pierwszych 100 dni urzędowania więcej ustaw niż dwa poprzednie parlamenty łącznie w analogicznym okresie.
Było to możliwe dzięki wprowadzeniu pod obrady projektów w większości poselskich. Projekty proponowane przez ministerstwa wymagają konsultacji społecznych, a na niego trzeba czasu. Tego czasu nie wymagają projekty poselskie ani senatorskie. Zabieg ten znacząco przyspieszył proces legislacyjny, jednocześnie utrudniając proces konsultowania prawa. Dodatkowo, ustawom często nadaje się tryb szczególny uchwalania, jak w przypadku poselskiego projektu Ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, ponieważ wnioskodawca argumentował, iż jest oczekiwanie, by te zapisy wprowadzić już od przyszłego roku szkolnego.

Tryb poselski vs. tryb rządowy

Dysproporcja między projektami zgłaszanymi przez resorty rządu, a tymi pochodzącymi od posłów jasno wskazuje, że posłowie większości przyjmują rolę przedstawicieli ministerstw. Spośród wszystkich uchwalonych ustaw w czasie pierwszych 100 dni rządu premier B. Szydło aż 77 proc. stanowiły projekty poselskie. W pierwszej kadencji rządu D. Tuska 11 proc. (VII kadencja) oraz 8% (VII kadencja). Ustaw poselskich jest nie tylko więcej, także ich zakres przedmiotowy uległ wyraźnemu poszerzeniu. Wśród projektów ustaw znajdziemy wiele obszarów, którymi w poprzednich kadencjach zajmował się zwykle rząd. Są to między innymi: zasady działania służby cywilnej, ustrój prokuratury, ruch drogowy, media, oświata oraz kodeks karny. Flagowe projekty PiS wnoszą posłowie. Rząd nie zgłasza projektów dotyczących największych reform, ministerstwa wnoszą jedynie projekty niezbędne, wynikające z ich bieżącej pracy.

Projekty ustaw w pierwszych 100 dniach rządu wedle wnioskodawcy

Według Obywatelskiego Forum Legislacji istnieje wiele przesłanek, które pozwalają sądzić, że projekty ustaw wnoszonych przez posłów są w rzeczywistości przygotowywane przez administrację rządową[1]. Po pierwsze, przedstawiciele rządu pojawiają się na komisjach sejmowych i przedstawiają założenia proponowanych ustaw, choć nie są oni ich formalnymi wnioskodawcami! Wnioskodawcy – posłowie – często nie uczestniczą w pracach nad tymi projektami do samego końca. Po drugie, niektóre z zaproponowanych przez posłów projektów znajdowały się wcześniej w wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów. Dodatkowo, do projektów rządowych ministrowie nie tworzą założeń; coraz rzadziej też spotyka się analizy i oceny skutków regulacji.

Efektywność vs. pośpiech

Zmiany w sposobie stanowienia prawa przez polski parlament są faktem, który udowadniają proste analizy na podstawie informacji dostępnych na stronie internetowej sejmu. Proces legislacyjny stał się wyjątkowo pospieszny, a także stał się niejako procesem wewnętrznym, który wychodzi poza parlament dopiero w momencie przesłania uchwalanej ustawy do parlamentu. Brak kontroli społecznej i innych bodźców zewnętrznych w trakcie procesu legislacyjnego, niekonsultowanie ustaw czy przedstawienie przez posłów projektów rządowych to nowe zjawiska. Nowy styl legislacyjny sprawia, że środowiska niepowiązane ze stroną rządową wyrażają coraz więcej obaw o stan polskiego systemu prawnego. Strona rządowa kontrargumentuje, że takie zabiegi gwarantują efektywność i skuteczność procesu. Skonstruowanie opinii i wyrażenie własnej opinii należy do obywateli, do czego szczególnie zachęcamy lokalnych liderów!

Monitoring procesów legislacyjnych

W Fundacji Szkoła Liderów prowadzimy kontynuację działań Krajowej Sieci Konsultacyjnej Liderów, projektu, który pozwala, aby głos lokalnych społeczności wybrzmiał na poziomie ogólnopolskim i dotarł do środowisk decyzyjnych. Chcemy, aby konsultacje prowadzone przez sieć włączone były w żywy puls aktualnych zmian w legislacji. Stąd decyzja o monitoringu toczących się procesów.  Monitoring ma trafiać zarówno do sieci naszych liderów, jak również do wszystkich pozostałych obywateli zainteresowanych kwestiami wpływu stanowionego prawa na ich życie oraz jakości procesu jego tworzenia. Liczymy, że treść naszych cyklicznych artykułów pomoże na bieżąco śledzić procesy legislacyjne i ułatwi podejmowanie tematów w środowiskach lokalnych.

Adam Gajek,
ekspert ds. legislacji, KSKL
red. han

[1] Obywatelskie Forum Legislacji. Obserwacja praktyki prowadzenia procesu legislacyjnego w okresie od 16 listopada 2015 do 15 lutego 2016 roku, VI Komunikat Obywatelskiego Forum Legislacji